中國環境報記者 李瑩 中共中央辦公廳、國務院辦公廳近日印發《關于構建現代環境治理體系的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），這一指導意見有哪些亮點？體現出怎樣的環境治理理念？本報記者專訪了中央黨校（國家行政學院）公共管理教研部副主任宋世明。
中國環境報：《指導意見》的出臺有什么社會背景？
宋世明：為推動生態環境質量根本好轉、建設生態文明和美麗中國提供有力制度保障，刻不容緩。黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）是完善和發展我國國家制度和治理體系的綱領性文件，是推進國家治理現代化的宣言書?！稕Q定》對“堅持和完善生態文明制度體系，促進人與自然和諧共生”進行了系統的制度安排?！吨笇б庖姟肪褪窃谏鷳B環境治理領域落實《決定》的具體體現?！吨笇б庖姟肥窃谛袠I治理領域較早出臺的貫徹落實黨的十九屆四中全會精神的文件。
中國環境報：《指導意見》對生態環境治理領域落實推進國家治理體系和治理能力現代化的要求，主要體現在哪些方面？
宋世明：《指導意見》充分體現了國家治理現代化的3個關鍵點：效能、制度、治理能力。
一是把握治理效能這一核心目的。推進國家治理體系和治理能力現代化，構建現代治理體系是手段，提升治理效能是核心。不以治理效能提升為目的，任何舉措難免帶有官僚主義和形式主義的嫌疑?！吨笇б庖姟防卫巫プ×颂嵘h境治理效能這個核心目的。
二是以制度建設和制度創新為手段提高治理效能。為有效履行生態環境保護職能，《指導意見》貢獻了不少創新性制度。例如，健全環境治理信用體系，不僅包括已經達成廣泛社會共識的健全企業信用建設，而且包括加強政務誠信建設等。再比如，探索建立“恢復性司法實踐+社會化綜合治理”審判結果執行機制、在環境高風險領域研究建立環境污染強制責任險，都屬于制度創新。
三是重在提升治理能力。制度的生命力在于執行，而制度執行高度依賴于干部隊伍的治理能力。在整個國家治理體系的戰略布局中，政府治理體系肩負著提升執行力的使命?！稕Q定》明確指出，國家行政管理承擔著按照黨和國家決策部署推動經濟社會發展，管理社會事務、服務人民群眾的重大職責?！吨笇б庖姟吠ㄟ^構建現代環境治理體系的戰略布局來提升環境治理能力。
中國環境報：具體而言，《指導意見》是如何構建現代環境治理體系的戰略布局的？
宋世明：總體看，《指導意見》謀劃的現代環境治理體系的戰略布局可概括為八個字，即“抓住兩頭，突出中間”。
“抓住兩頭”中的“兩頭”，一個是落實監管者的責任?！吨笇б庖姟吩诩毣O管者責任方面有很多亮點，使黨的十九屆四中全會精神更好落地生根。另一個是落實企業主體責任。堅持市場導向，健全市場機制，強化企業責任。
所謂“中間”，是治理方式即監管方式。良好的監管方式能夠將監管者責任和企業責任有機連接起來，實現兩者的激勵相容?，F代治理方式的精髓可概括為4個字，協同共治。無論是《指導意見》的基本原則還是整體格局都充分體現協同共治的理念。協同共治可以被視為《指導意見》的精氣神。
中國環境報：《指導意見》在細化監管者責任方面有很多亮點，亮點體現在哪些方面？
宋世明：提高治理效能歸根結底依賴于責任落實制度化?！吨笇б庖姟返?個體系中，有超過一半的內容涉及監管者，分量很重。
《指導意見》無論從橫向上還是縱向上都對監管者責任進行了明確。從橫向上看，落實監管者責任的要害是實行生態環境保護“黨政同責、一崗雙責”，這是我國國情下的必然選擇?！耙粛忞p責”制度化在整個現代環境治理體系中居于龍頭地位?！吨笇б庖姟穼⑵渥鳛榛驹瓌t，再次突出強調了“黨政同責、一崗雙責”?？v向上，《指導意見》提出“完善中央統籌、省負總責、市縣抓落實的工作機制”，劃分了四種責任：中央、國務院的統籌責任，中央和國家機關有關部門責任，省級黨委和政府承擔的總體責任，市縣黨委和政府承擔的具體責任。
《指導意見》明確提出制定實施中央和國家機關有關部門生態環境保護責任清單。責任清單化，是落實責任、提高效能的必要手段。我建議下一步各省、市縣黨委和政府應借制定實施細則之機，制定實施省級黨委政府的整體責任清單與市縣黨委政府的具體責任清單。有了責任清單，責任落實就有了落地的抓手。
此外，這次在落實監管者責任方面，一個突出的特點是進一步明確了中央和地方財政支出責任。我國中央和地方的財政關系長期以來沒有徹底制度化，《決定》將優化政府間事權和財權劃分作為其改革的重要內容。其中明確提出：“適當加強中央在知識產權保護、養老保險、跨區域生態環境保護等方面事權，減少并規范中央和地方共同事權?！薄吨笇б庖姟氛菍@一精神的具體落實。制定實施生態環境領域中央與地方事權和支出責任劃分改革方案，將有助于更好地實施黃河大保護等跨區域的生態環境保護戰略，同時，明確中央和地方財政支出責任劃分，將為監管者責任落實奠定財力基礎。
中國環境報：您剛才提到現代治理方式的精髓是協同共治，《指導意見》哪些方面體現了協同共治這一核心理念？
宋世明：協同共治既是大數據時代現代生產方式的一種內在需求，又是群眾路線在新時代的生動體現。協同共治體現在以下四點。
一是善于運用統一的數據平臺。社會上有多種利益主體，如公眾、企業等。要提高治理效能，巧妙平衡社會公眾利益、政府為代表的公共利益、資本利益，就要運用統一的數據平臺。否則難以實現多方利益的內在平衡?！吨笇б庖姟分刑岢觥巴七M信息化建設，形成生態環境數據一本臺賬、一張網絡、一個窗口”正是這一要求的具體體現。
二是有效配置政府和企業兩種責任。無限的監管對象與有限的監管資源之間是一對硬矛盾。唯有有效落實政府和企業兩種責任，才能實現提高治理效能的目標?！吨笇б庖姟返闹\篇布局充分體現了這一點。
三是跨界配置三種機制。在現代治理方式中，行政機制、市場機制、社群機制是最為重要的三種機制。從學理角度看，《指導意見》很好地配置了三大機制，非常契合現代管理方式的要求。
四是綜合運用四種工作方式。四種工作方式由淺入深、由易到難可劃分為協商、協調、協作、協同四個層次?！吨笇б庖姟诽岢鼋∪h境治理信用體系，充分體現了“協同”理念與方式。環保信用信息是尋求公眾、政府、企業利益最大公約數的抓手，是多元主體協同共治的抓手，是提高環境治理經濟性、效率性、效能性的抓手。
中國環境報：《指導意見》中“健全環境治理信用體系”這部分，第一條是“加強政務誠信建設”，這一制度有何重要意義？
宋世明：治理現代化說到底是制度現代化。加強政務誠信建設，與“除國家組織的重大活動外，各地不得因召開會議、論壇和舉辦大型活動等原因對企業采取停產、限產措施”，都充分體現出對管理者的約束?，F代治理不是純粹單向度的管控，而是要實現管理者與被管理者的良性互動與責任均衡。實現現代治理的制度安排既要約束被管理者，也要約束管理者?，F代治理，是科學治理、依法治理、效能治理的統一，是提供穩定明確預期的理性治理，決不是朝令夕改、層層加碼的“運動式治理”。
如今，個別地方“一刀切”“選擇性執法”“隨意停產限產”等問題時有發生，引發社會不滿。如果放任下去，勢必損害營商環境，降低政府公信力。這些制度建立就是對當前社會訴求的回應。
總之，《指導意見》充分體現了國家治理體系和治理能力現代化要求。各地在落實《指導意見》時，要以提高效能為目標，結合實際，綜合運用現代治理方式，堅決杜絕以文件落實文件，真正構建起現代環境治理體系。
